[摘要]国内地区合作组织的出现是基于地方政府解决跨行政区公共问题和提升地区治理绩效的需要，而有关各方也可以从中获得合作收益。但因为权威来源层次过低、缺少组织实行力和相应的保障机制，国内地区合作组织也面临着困境。所以，要改革现有些合作组织，使其由地区利益协调机构逐步转变为地区政府职能整理机构、由关系型软性管理体制逐步转变为实体型硬性管理体制。理想的地区合作组织应当是法治化的准行政机构，具备完整的组织机构体系、规范化的领导管理关系和好的运行机制，同时，其行政管理权限应该是有限的。

[关键字]地方政府；政府间组织；地区合作。

近年来，伴随地区一体化进程的迅速推进，国内的地区合作组织呈现出如火如荼之势。综观国内现有些地区合作组织，可以发现，这类合作组织基本上都是在肯定地域范围内由多个相同或不同行政级别的地方政府基于一同需要而自发成立的地区性协调机构。然而，在既有些体制之下，这类地区合作组织是不是可以真的发挥用途呢？它们在实质运作中面临着什么样的困难？又该怎么样对其进行优化？本文拟对这类问题予以探讨。

1、成立地区合作组织的初衷。

通常来讲，同一地区内不同地方政府之间成立合作组织主如果出于以下考虑：

（一）解决跨行政区公共问题。

在经济地区化进步进程中，跨行政区的经济社会事务也愈加多，由此也就提出了加大地方政府协作的需要。需要地方政府一同解决的地区性公共问题和公共事务主要有三个方面。一是地区统一市场的培育和各地方利益的协调。改革开放以来，国内各地方政府为追求经济增长而展开了长期的激烈角逐，这种以政府角逐代替市场角逐的进步方法，虽然为地方经济进步奠定了肯定基础，但同时也致使了很多不好的的经济社会后果。

因此，亟需在协调各方利益的基础上，打破行政区划对市场要点流动的限制，在更广阔的地域范围内统一配置经济资源。二是生态环境的保护和治理。市场主体在追求利益的冲动中总是会对自然资源进行掠夺式开发或无视生态环境的价值而肆意排放工业污染，但，地区内的生态环境是一个整体，一个地方生态环境的恶化势必会干扰到周围区域。[1]流域污染、大方污染、沙尘暴、酸雨等环境问题的日益紧急，使得大家开始认识到单个地方政府无力解决地区性生态环境问题，需要引入“整体政府”的思维进行“整体性治理”。

三是基础设施的建设和维护。在行政分割的状况下，同一地区内不同行政区的基础设施重复建设致使了紧急的资源浪费，一方面是机场、码头林立却借助率不高；其次是“断头路”、“断头桥”随处可见。事实上，水利工程、交通设施、电力与通信工程等大型基础设施应该是地区共享的，这类大型基础设施的规划、建设、管理和维护应当由地区内每个地方政府一同参与。

（二）提升地区治理绩效。

地区治理，不是单靠地方政府间的参与就能完全达成的，还涉及到治理的绩效问题。所谓地区治理绩效，是指各治理主体一同解决地区公共事务的营业额、效率和效益。显然，减少管理本钱是提升地区治理绩效的题中之义。国内是世界上政府管理本钱最高的国家之一，但，高昂的管理本钱却未必肯定能带来好的管理成效，即便可以，也应该考虑投入产出比的问题。地区治理同样这样。在地区治理中，“九龙治水”却效果甚微，甚至演变成“无龙治水”的状况并不少见，太湖蓝藻暴发就是明证。所以，提升地区治理绩效的最佳选择是成立专门的地区合作组织。从国际经验来看，这种治理方法在地区治理中有着广泛运用，比如，美国在20世纪30年代就成立了州际石油委员会、州际卫生委员会、州际水污染处置委员会等州际机构，后来又扩展到教育、信息、鱼类保护、废物借助、交通及税收征管等很多范围。[2]让地区合作组织成为地区治理主体至少有两方面有哪些好处：减少治理本钱和提升治理专业化水平。合作组织用本钱分摊的方法把每个地方政府相应的行政支出集中起来，能达到“1+1＞2”的成效，而组织成员间的相互制衡和监督，又可以保证管理经费不会被滥用和浪费。另外，合作组织的成员由每个地方有关部门的员工一同组成，他们大多是具备丰富实践经验的一线工作者，通过交流学习，可以互相借鉴，从而提升整个组织的管理能力和专业化水平。

（三）推荐“合作收益”。

从某种意义上来讲，地区进步的过程就是地区合作不断增多、不断深化的过程。地区内每个地方之所以会选择合作，是由于合作可以带来收益。这种合作收益与传统经济学中的角逐收益有着本质不同。角逐与合作，都可以看作是基于理性选择的行为结果，但地区经济一体化进程中的地方政府间关系却明显存在着从角逐到合作的演化轨迹。当然，地方政府间合作关系的出现是需要拥有肯定条件的。只有当单个地方政府需要借用合作才能获得收益或者通过合作可以产生更多收益的状况下，合作行为才可能出现。在地区治理中，地方政府间的合作关系主要有三类型型，即为了防止霍布斯状况的“共处共生”型合作、互通有无的“互惠互利”型合作和提升地区整体福利水平的“共创共享”型合作。[3]不管哪一种合作，都可以让各方从合作中获得额外收益。这种收益既包含有形的收益也包含无形的收益，既能够是物质收益，如产品贸易往来的经济效益，也可以是非物质收益，如合作组织发起者得到中央政府的褒扬等。除此之外，地方政府间的合作还可以使上级政府和地区内的企业、居民受益。上级政府可以把一部分公共职责和管理权力移交或授与地区合作组织，从而有益于精简机构、提升政府工作效率，达成事权和财权更为适当的分配。同时，上级政府也可以防止成为某些社会矛盾的焦点，尽量地维持一种超然的地位。而对于企业和居民来讲，地方政府合作所产生的“产业同筹、交通同网、信息共享、市场同体、旅游同线、环境同治、科教同兴”成效，也可以让绝大部分人都享遭到合作所带来有哪些好处。

2、目前国内地区合作组织面临的困境及成因剖析。

（一）地区合作组织存在的问题。

国内的地区合作组织虽然进步较快，在很多方面都获得了肯定效果，但同时也还存在着不少问题，限制了其用途的充分发挥。

1.权威性不足。

权威作为一种至关要紧的政治资源，对地区进步起着重点性的影响用途。没足够的权威支撑、缺少权威性，是目前国内地区合作组织面临的一同问题。主要表现为：第一，地方政府间合作组织的设置缺少法律依据。现在国内法律体系中的《宪法》和《地方组织法》只对中央政府和地方政府的职能作出了有关规定，并没涉及到地区合作组织，更没类似美国联邦宪法中关于州际协定的条约。尽管后来颁布的《反不正当角逐法》和《关于禁止在市场经济活动中实行区域封锁的规定》等一系列规范地方政府行为的条例和法规中也涉及到了地区协调问题，但操作性、实践性较差。第二，地区合作组织在一些区域只得到了地方领导的有限认同。比如，在首都经济圈列入国家“十二五”规划之后，不少城市都期望看到北京在加大地区合作方面的明确信号，但在2011年5月27日召开的环渤海地区合作市长联席会第十五次会议上，作为环渤海区域中心城市的北京却只派出了合作办公室的代表出席，[4]

北京高层的缺席和北京代表的消极回话，使得会议的不少议题都很难获得实质性进展。

2.稳定性不高。

国内地区合作的组织建设现在还处于起步阶段，很多地区合作组织具备临时性的特征，组织形式不够严谨，稳定性较差。主要表现为：第一，正式的合作机构缺失。现有些合作机构大多下挂在政府的某一职能部门，比如，长三角城市经济协调会联络处设在上海政府合作交流办公室，长株潭经济一体化协调领导小组设在湖南发改委之下，环渤海市长联席会的办事机构设在市政府经协办，这类机构易随所属部门的变迁而消亡。

第二，合作组织多为精英推进型，比如，粤赣湘红三角经济圈的主张者为全国政协副主席霍英东、泛珠三角的主张者为广东省长黄华华，这种地区合作具备较强的人治色彩，易随领导职务的变动而变化。第三，合作组织的成员具备不稳定性。比如，湘桂黔渝毗邻区域经济技术协作区中的柳州和张家界就过去退出过该地区合作组织。

第四，拓展合作活动缺少规律性。比如，杭州、湖州、嘉兴、绍兴四地于2008年打造了联合环境执法机制，并在当年拓展了9次联合执法检查活动，但在2010年该活动却只拓展了2次。[5]

3.实效性不大。

议而不决、决而不可以，是地区合作组织存在的常见问题。有学者对1992年~2005年长江三角洲地区经济一体化所要解决的要紧议题与1982年~1984年上海经济区所要解决的有关地区经济一体化的要紧议题进行对比后发现，这两个阶段有关地区经济一体化的要紧议题并无太大差别。[6]此种现象，发人深省。整体看来，尽管近年来国内的地区合作进步非常快，但合作效果大多体目前贸易、旅游、劳务等范围，而诸如产业同构、重复建设等问题却一直没太大改观，甚至在有的方面还存在倒退的倾向。每个地方政府虽然都认识到了存在的问题但却没去解决，而且有些地方政府仍然为了自己利益而继续大搞地方角逐。东北经济区内四大城市的地区性金融中心之争就是一个非常不错的例子。东北区域金融业基础最好的是沈阳，人民银行主管东北三省金融的分支机构都设在沈阳，但在2009年，哈尔滨、长春、大连三市的主要点导先后提出要将各自城市建设成为地区性金融中心，并相继颁布了一系列促进金融业进步的手段，[7]大有在政策上与沈阳一比高下的味道。

（二）致使地区合作组织困境是什么原因剖析。

致使上述问题是什么原因多方面的，既有历史原因的影响也有现实条件的妨碍，既有规范性缺点也有人为的干涉。总结起来，主要有以下几个方面：

1.地区合作组织的权威来源层次过低。

地区合作组织的权威来源主要有三种：法律法规的有关规定、上级政府的授与、地方领导书面或口头的承诺。权威的来源不同，其强度和可持续性也就不同。第一，从法律规定性来看，经由法律授权的组织才具备高度合理合法的权威，这种组织的权威也具备较强的可持续性，但因为地区合作组织尚未被国内的法律体系所认同，所以，也就失去了最强有力的权威支撑；第二，从上级政府的授与状况来看，在一省范围内的地区合作组织都在不同程度上获得了省级政府的支持，如珠三角、武汉城市圈等，但这种由上级政府授与的权威会由于上级政府进步策略的变化而改变，可持续性较差，长株潭区域“一体化———反一体化———重新一体化”的进步经历就是非常不错的证明；最后，可以发现，现在大多数地方政府间合作组织的权威其实都是来源于各地方领导人的承诺，尽管书面承诺比口头承诺要更具备权威性，但这种承诺的可信度毕竟是因人而异、因时而异、因事而异的。所以，在地区合作中出现个别地方领导在联席会议上大唱合作的高调、回去后却继续搞角逐，或者“有利就合作，无利就翻脸”的状况并不奇怪。地区合作组织的权威来源层次太低，势必会干扰对组织成员的约束力和合作协议的推行成效。

2.地区合作组织的实行力太弱。

实行力，是组织管理中的一个要紧课题，它是指通过一套有效的系统、体系、机构和操作技术办法把决策转化为结果的能力。实行力对于组织的存活和进步至关要紧，实行力越强，组织的目的就越容易达成。这一点，在地区合作组织中同样适用。很多地区合作难点没办法得到有效解决的一个主要原因就是合作组织的实行力太弱。

影响地区合作组织实行力的原因是多方面的，既包含组织的人、财、物等资源性原因，也包含组织的权力分配、业务步骤、管理过程等结构性原因。其中，最为要紧的影响原因主要有三个，即合作组织的实质权力、职责功能和实行机构的设置状况。从权力配置上来看，现在国内绝大部分地区合作组织的权力结构都存在着较为紧急的问题，即合作组织一般只有对地区性公共事务的协调权而没决策权和监督权，这势必会导致地区政策在拟定将来出现落实偏差和重形式轻内容、重协议轻推行的状况。[8]从合作组织的职责功能来看，很多地区合作组织都是基于组织的同构性而打造的，这种脱离地区实质状况照搬或模仿而来的组织形式缺少明确的职能界定，当然也就不可以非常不错地解决本地区存在的特殊公共问题。从组织内部的机构设置状况来看，现有合作组织的常设机构基本上只不过等同于平台或联席会议的准备部门，缺少实行合作协议所必需的配套机构和专门职员。

3.地区合作组织缺少保障机制。

地区合作组织的保障机制也就是形成和保持地方政府合作所必需的有关机制，主要有三种：

第一是谈判和协商业机会制，即参与合作组织的各方都要有表达自己合理诉求的机会和权利。在这方面，海外的地区合作组织就做得非常不错，比如法国的图卢兹市镇联合体委员会在讨论是不是启动TAT工程时，因为大部分代表都觉得该政策只有益于图卢兹一地的利益而不利于其他市镇的进步，联合体委员会最后否决了这项工程。[9]反观国内，为了塑造中心城市而牺牲周围小城市利益的现象比比皆是，合作组织自然也就很难健康进步。第二是利益推荐与补偿机制，需要合作的每个参与方互利互惠。这一点正是目前国内地区合作组织所亟待建设的。由于利益关系是地方政府间关系的本质所在，处置不好税收分成、财政转移支付等问题，合作就很难有实质性突破。第三是监督机制和纠纷解决机制，用于降低地方政府在合作中的机会主义行为。现有些地区合作组织常见缺少有效的监督机制和纠纷解决机制，比如《泛珠三角地区省会城市合作协议》第四条规定：“任何关于本协议的讲解、推行和适用方面问题，通过磋商以友好的方法加以解决”，既然是“友好磋商”，当然也就不可以伤了和气，其成效不言而喻。

3、地区合作组织的改革趋向。

依据国际经验和国内地区进步的现实状况，笔者觉得以后国内地区合作组织应该由地区利益协调机构逐步转变为地区政府职能整理机构、由关系型软性管理体制逐步转变为实体型硬性管理体制。具体来讲，以后的地区合作组织应该具备以下特征：

（一）法治化的准行政机构。

马克思·韦伯依据合法性的来源，把权威分为三类型型：传统型权威、魔力型权威和法理型权威。他觉得，只有法理型权威才最具备理性，才是效率最高的权威形式。因此，任何组织和组织的领导者都要努力把我们的管理打造在法理型权威之上。[10]地区合作组织也第一应当是一种法定的组织形态，它的成立及其自己的内部机构设置、职员组成、职能、权限等都要有法律依据。

只有经过法定程序，得到法律体系的认同，地区合作组织才能获得和行使合法的权力。[11]但，地区合作组织在法律体系中却不应该被定性为行政机构。理由有两个：一是把合作组织定性为正式的行政机构或许会增加行政层级，使原本就亟需改革的“中央—省—市—县—乡”五级行政体系变得愈加复杂；二是“地区”的范围在国内大小不一，大的地区如长三角包含两省一市，小的地区如长株潭只有三市，假如只不过在小的地区设立行政机构尚且不会干扰大局，但假如设立跨省的行政机构就看上去非常不现实。所以，地区合作组织的性质应该是法治化的准行政机构，既具备处置地区性公共事务所必需的行政权力又不是国家行政系统中的正式组织。

（二）完整的组织机构体系。

不一样的地区具备不一样的资源禀赋、自然环境和文化传统，这类先天的条件再加上后天的政策差异，使得国内不同地区的经济社会进步情况差距较大。相应地，不同区域目前亟需通过合作来解决的地区性公共事务也就不尽相同。譬如，长三角区域已经进入经济一体化的城市群年代，而湘桂黔渝毗邻区域经济技术协作区尚处在以调解边界纠纷为主要内容的初级合作阶段。因此，成立何种形式的合作组织需要立足地区实质，而不可以盲目模仿其他区域。在一体化需要比较急迫的区域，应当成立综合性的合作组织，并在其内部设立各种专业委员会和相应的监督实行机构。而对于地区经济欠发达的区域来讲，可能仅有地方高层领导之间的交流互访就已足够。当然，这是两种极端的状况，现实的机构设置情况可能大多处于两者之间。但从长远来看，保证合作组织在机构设置上的完整性是大势所趋。一般而言，一个完整的地区合作组织应该包含常设机构和很设机构两大多数，其中，常设机构包含平时办公机构、决策机构、实行机构、监督机构和后勤保障机构等，很设机构则包含临时性委员会、项目小组和领导小组等。

（三）规范化的领导关系。

地区合作组织的权力来源主如果中央政府或省级政府的授与与每个地方政府的让渡。因此，地区合作组织总是具备多重的领导和管理关系。

第一，国家发改委对地区进步起着引导和宏观调控用途，这是由发改委在国内经济社会进步中的特殊地位所决定的。比如，在地区规划的编制过程中，发改委一般会派人参与或是给予指导，假如地区规划可以上升为国家策略，合作组织就面临着新的进步机会，而假如得不到发改委的认同，那合作组织的存废就可能面临考验。第二，省级政府对合作组织具备直接领导关系。特别对于省内的合作组织而言，省政府具备全方位的决定权和影响力。最后，地市政府作为地区合作的载体，对合作组织也发挥着不同程度的领导用途，而且中心城市总是在合作组织中占据主导地位。以后，地区合作组织的多重领导关系应愈加规范化，即发改委要降低对地方微观活动的干涉，更多地侧重宏观调控和监督指导，省级政府要充分发挥政治整理用途，尽可能降低地方政府各自为政的行为。

（四）有限的行政管理权限。

地区合作组织的地位和性质决定了其管理权限需要是有限的。从地区合作组织存在的刚开始意义来看，其主要用途在于加大地方政府间的横向协调，调解跨界纠纷，处置那些由每个地方政府很难应付的地区性公共事务。同时，从中央与地方的关系来看，地区合作组织所采取的任何行动都要以不危及中央利益、不损害中央权威为首要条件。

而从其与每个组织成员间的关系来看，地区合作组织也无权干预地区内各地方政府职权范围内的具体事务。为此，需要合理划分并明确界定地区合作组织的管理权限和职责，以免其与地方政府职能交叉、重叠或纠缠不清。借鉴海外的经验，应当赋予合作组织所有地区性公共服务的职能和权限，如地区协调、地区生态环境的治理、地区内基础设施的规划与建设等。同时，还应当给予地区合作组织肯定的财政资金支配权限。

（五）好的运行机制。

国内政治日常常常出现的问题不是规范性不足，而是容易发生过程上的偏离。因此，研究地区合作组织也要摆脱“重权力归属、轻权力运作”[12]观念的束缚，去深入探讨合作组织在实质运行中可能出现的问题。从政治过程和政策过程来看，地区合作组织在地区治理中拥有“利益表达—利益综合—决策—实行”四个基本环节。在利益表达过程中，合作组织就是一个对话平台，要充分发扬民主精神，让各利益有关者畅所欲言，这是保证地区政策科学化的首要条件；在利益综合时，合作组织是一种谈判机制，要尽量照顾到各方的正当利益诉求，以确保地区政策的公平性和公正性；在决策时，要立足地区进步实质，以解决确实存在的公共问题、促进地区经济社会协调进步为目的，不盲目、不武断；在实行环节，则要按原则办事，尽量排除地方主义的干扰，不折不扣地实行地区公共政策。除此之外，还要充分发挥各级政府、大众传媒和社会公众的监督用途，促进地区合作组织的运行机制不断优化。

[参考文献]

[1]杨龙，郑春勇。城市圈在国内地区治理中有哪些用途[J].理论探讨，2011（1）：28.

[2]何渊。美国的地区法制协调———从州际协定到行政协议的规范变迁[J].环球法律评论，2009（6）：87-94.

[3]席恒，雷晓康。合作收益与公共管理：一个剖析框架及其应用[J].中国行政管理，2009（1）：109-113.

[4]刘涌。北京高层缺席：环渤海地区合作达成“天津共识”[N].21世纪经济报道，2011-05-31（7）。

[5]环境监察支队。杭湖嘉绍四地圆满完成2010年度边界联合执法工作[EB/OL].（2011-01-18）嘉兴环境保护局网站，http：//www.jepb.gov.cn/News/1/30d61d1b6a81dfed845df26c99746e0111ed5819.html.

[6]唐亚林。地区政府合作与体制革新[A].//莫建备等。大整理·大突破———长江三角洲地区协调进步研究[M].上海：上海人民出版社，2005：140-144.

[7]王红茹。沈阳、长春、哈尔滨、大连———东北四市哪个将成为“东北金融中心”[J].中国经济周刊，2009（16）：29-31.

[8]陈瑞莲，谢宝剑。回顾与前瞻：改革开放30年中国主要地区政策[J].政治学研究，2009（1）：66.

[9]Walter J.Nicholls.Power and governance:metropolitan governance inFrance[J].Urban Stupes，2005，42（4）：783-800.

[10]张国庆。行政管理学概论[M].北京：北京大学出版社，2000：8.

[11]李金龙，谢琼。地区公共管理中的协调合作组织优化路径[J].经济地理，2009（8）：1242.

[12]朱光磊。当代中国政府过程（第三版）[M].天津：天津人民出版社，2008：19.